30.8.2013
הגבולות של חיסיון הליך הבוררות – חוק חופש המידע
לא מזמן פרסמתי מאמר תחת הכותרת "בית המשפט העליון מרחיב את החיסיון בהליכים חילופיים".
עוד לא יבשה הדיו במאמר (ובימנו אלה ניתן להשתמש במשפט זה כמטפורה בלבד) יוצא מלפני ביהמ"ש המחוזי בירושלים, בשבתו כבימ"ש לעניינים מנהליים, מפי כב' השופט ד"ר יגאל מרזל, פס"ד מקיף ויסודי, שמציב גבול להרחבת החיסיון האמורה, בפסה"ד:
עת"מ 37987-01-13 מפעלי ים המלח בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד האוצר ואח'
בעובדות מקרה זה בין מדינת ישראל לבין מפעלי ים המלח התעוררו חילוקי דעות בכל הנוגע להיקף התמלוגים המשולמים למדינה. משלא עלה בידי הצדדים ליישב את המחלוקת שביניהם, הגישה המדינה תביעה נגד מי"ה (מפעלי ים המלח) תביעה בהליך בוררות, בהתאם לסעיף בשטר הזיכיון המחייב קיומה של בוררות במקרים של חילוקי דעות בין המדינה לבין מי"ה ושקובע גם את המנגנון לבחירת הבוררים.
מכתב המינוי של הבוררים מלמד שהם נתבקשו לקבוע את הדרך הנכונה לחישוב התמלוגים שמי"ה צריכה לשלם למדינה, עבור כל המוצרים שמקורם בים המלח, המיוצרים ע"י מי"ה, החברות הקשורות אליה וחברות הבנות שלה.
בשעה שהליך הבוררות הגיע כבר לשלבים מתקדמים ולפני סיכומים, התקבלה במשרד האוצר פניה לפי חוק חופש המידע התשנ"ח-1998, ע"י המשיבות 2 ן-3 – "אדם טבע ודין" ו"התנועה למען איכות השלטון בישראל", בקשה לקבל לעיון כתבי הטענות שהוגשו מטעם הצדדים בהליך הבוררות; הפרוטוקולים של הדיונים שכבר נערכו במסגרת הליך הבוררות; וכן רשימת העדים המופיעים לפני הרכב הבוררות.
לפי כתב התשובה, ב"כ המדינה לא הביע התנגדות לדרישתו של המשיבות הנ"ל. העותרת התנגדה לעמדת המדינה ומשנדחתה עמדתה היא הגישה את העתירה דידן.
אין לנו מטרה במאמר זה לעמוד ולפרט את טענות הצדדים, אלא להצביע על הדילמה שבה התלבט ביהמ"ש.
כב' השופט מרזל ניסח את הדברים באופן רהוט, ברור ומובן, ואני לא אעשה להם צדק רב אם אנסה לנסחם אחרת, ולפיכך אביא אותם כלשונם:
"חופש המידע וחשאיות הליכי הבוררות: המתח
העתירה שלפניי מעוררת שאלה של מתח בין שתי מערכות דינים נפרדות לכאורה: דיני חופש המידע מזה; ודיני הבוררות מזה. אין מדובר רק במערכות דינים נפרדות אלא גם בתכליות נפרדות המעוגנות בהן: זכות הציבור (או האינטרס) לדעת מזה; והזכות (האינטרס) של מעורבים בהליכי בוררות, לעיתים, ואולי אף ככלל, לכך שהליכי הבוררות לא יהיו פומביים – ושהבוררות אף תהא חשאית, סודית ואפילו "חסויה" .
חופש המידע ותכליותיו / חופש המידע כזכות יחסית
רבות כבר נכתב בשאלת התכליות והרציונאלים של הזכות למידע. נזכיר רק, שבבסיסה בין היתר, הגשמת חופש הביטוי; הגשמת זכות הציבור לדעת; תפיסת הרשות כ"נאמן הציבור" כמו גם מתן האפשרות בידי הציבור להפעיל פיקוח ובקרה על רשויות השלטון על כך ניתן להוסיף גם שיקולים הקשורים בשיפור איכותה של פעולת הרשות; גיבוש סדר היום הציבורי; וכן חיזוק ה"היגיינה הציבורית.
התפיסה הבסיסית שביסודחוקחופשהמידע, והמתקשרתלראייתהרשותהציבוריתכ"נאמןהציבור",היא שמידעשהרשותהציבוריתמחזיקהבו, איןהואקניינהשלהרשות.קניינושלהציבור הוא. על יסוד טעמים אלה נקבעבפסיקהש"הזכותלקבלתמידעעלפעילותןשלרשויותציבוריותהיאמאבניהיסוד שלחברהחופשית.
עםזאת , במספרפסקידיןשלביתהמשפטהעליוןצויןגם, שהזכותלמידעאינה זכותמוחלטת. מדוברבזכותיחסיתאשרבמקריםמתאימיםהיאצריכהלסגתמפניזכויות אחרותהראויותלהגנה.
יחסיותהשלהזכותלמידע, במסגרתחוקחופשהמידע, מוצאתביטוי הןבתחולתושלהחוק )למשלבהגדרתהשל "רשותציבורית" )והןביתר הוראותיו, תנאיווסייגיוהמשקפיםגםהםכלאחדבתורו – איזוןביןחופשהמידעלבין זכויותואינטרסיםאחריםוממילאהכרהביחסיותהשלהזכותלמידע
הוראותיו, תנאיו וסייגיו המשקפים גם הם כל אחד בתורו – איזון בין חופש המידע לבין זכויות ואינטרסים אחרים וממילא הכרה ביחסיותה של הזכות למידע.
הליכי בוררות: חשאיות, היעדר פומביות, סודיות וחיסיון
אל מול חשיבות העקרונות המונחים ביסוד חוק חופש המידע, שעיקרם זכות הציבור לדעת וחובת השקיפות של הרשות הציבורית, עומד בנסיבות העניין אינטרס חשוב נוסף מדובר בחשאיות, בהיעדר הפומביות – או שמא הסודיות, ואף החיסיון – של הליכי בוררות הליך הבוררות אינו הליך פומבי, כהליך המתנהל בבית משפט. לא בכדי יש הרואים בבוררות
כמעין "בית משפט פרטי". מאפיין זה של הבוררות מהווה תמריץ לבחירה בו לצורך יישוב סכסוכים – למשל למניעת חשיפה של סודות מסחריים או התנהלות עסקית. הוא מאפשר לבחור בבוררות מקום בו צדדים רוצים להימנע מ"פרסום לא רצוי".
וכאן פונה השופט המלומד ומתייחס לפסה"ד נשוא מאמרי הקודם באתר זה
"בפסק דין שניתן לא מזמן בבית המשפט העליון הוכרה החשיבות של פרטיות וחשאיות הליכי הבוררות והצורך להגן על הבוררות מפני גילוי בהליך אחר – רע"א 4781/12
י.מ. עיני קונדיטוריה בע"מ נ' בנק לאומי לישראל בע"מ.
באותו המקרה, עלתה שאלה אם ניתן להורות על גילוי מסמכים במסגרת הליך אזרחי כאשר המסמך שגילויו מתבקש מקורו בהליכי בוררות שמבקש המסמך לא היה צד להם. במסגרת הנמקת פסק הדין, ציין בית המשפט העליון את החשיבות הרבה של אי חשיפת מסמכים שמקורם בבוררות. בית המשפט העליון ציין את חשיבות מוסד הבוררות כמנגנון חלופי ליישוב סכסוכים השואב את עיקר כוחו מרצון הצדדים(סעיף 21 לפסק דינו של כב' השופט י'דנציגר).
במסגרת זו, ציין בית המשפט העליון, ש"אחד היתרונות המרכזיים שנהוג לייחס לבוררות הוא חשאיות הדיונים המתנהלים במסגרתה" (שם; ראו עוד סעיף 4 לפסק דינו של כב' השופט י' עמית). עוד צוין, ש"יש ליתן תוקף מעשי לתפיסה ששבה ונשנתה מפי בית משפט זה בדבר פרטיות הליכי הבוררות… פן זה של חשאיות הבוררות עולה בקנה אחד עם זכות היסוד של כל אדם לפרטיות ולצנעת חייו… זאת ועוד, יש לשער כי ציפיותיהם הלגיטימיות של הצדדים לבוררות שבה עסקינן היו כי תכניה ייוותרו חסויים…" (פסקה 24
לפסק דינו של כב' השופט י' דנציגר).
בהמשך לכך צוין בפסק הדין, ש"בפסיקתו של בית משפט זה עובר כחוט השני העיקרון לפיו
בעוד שהליכים המתנהלים לפני בית משפט הינם פומביים, הליכי הבוררות הם פרטיים… ניכר אפוא כי בשונה מהליך שיפוטי רגיל לגביו נקודת המוצא היא פומביות, ביחס לבוררות נקודת המוצא היא – וכך צריכה היא להיות – פרטיות".
בפרשתעיני נקבע שלכל יש לראות במימד הפרטיות של הליכי הבוררות כערך מרכזי הראוי להגנה. אלא שההגנה על חשאיות הבוררות היא הגנה יחסית ולא מוחלטת.עם זאת יש להדגיש ובהמשך לכך כי חשאיות ופרטיות זו של הליכי הבוררות – כזכות של המעורבים בה – אינה זכות מוחלטת אלא זכות יחסית.
הדבר עולה מהכרעת בית המשפט העליון בפרשת עיני. אין" חשאיות". הבוררות מהווה ערך מוחלט.נדרש לאזן אותה אל מול אינטרסים וזכויות נוגדים אחרים. מדובר בחיסיון יחסיו לא בזכות מוחלטת .
כלומר שיש מצבים וחריגים בהם זכות זו נסוגה בפני זכויות ואינטרסים אחרים.
בוררות שהמדינה היא צד לה: האמנם חשאית כנקודת מוצא?
אכן, כפי שצוין לעיל, חשאיות הבוררות ופרטיותה הן במידה רבה נגזרת של הסכמת הצדדים וציפיותיהם. הצדדים רשאים להסכים שהבוררות לא תהיה חשאית, והם רשאים להסכים גם על חשאיות הבוררות ופרטיותה אלא שלא תמיד תהא הסכמה זו מחייבת כלפי צדדים שלישיים, ובמקרים מעין אלה יהיה צורך בעריכת איזונים כאלה ואחרים.
בפרשת עיני, לעיל צוין, כאמור, שנקודת המוצא ביחס לבוררות היא נקודת מוצא של פרטיות וחשאיות. אולם, קריאה של פסק הדין בפרשת עיני מעלה לכאורה, שגם גישה זו הושתתה – לפחות באותו המקרה – במידה לא מבוטלת, על רצונם המשוער של הצדדים לבוררות וציפיותיהם. כך למשל, הודגש בפרשת עיני שהמבקשים הם אנשים "פרטיים", ש"ערכו הסכם בוררות במטרה שלא ללבן את הסכסוכים האישיים שנתגלעו ביניהם במערכת בתי המשפט.
עוד צוין שם, ש"ניתן לטעון כי גם במסגרת הליכי בוררות, קיימת הסכמה משתמעת לסודיות, באשר אחד היתרונות המקובלים של הבוררות הוא חשאיות הדיונים, בבחינות נוהג מקובל" את נקודת המוצא של החשאיות, שעליה דובר בפסק הדין בפרשת עיני, ניתן לקרוא אפוא על רקע הנסיבות שהיו באותו מקרה – סכסוך בין אנשים פרטיים (באותו מקרה אף היה מדובר בבני משפחה – אחים). המשמעות היא, שעוצמת ה"חשאיות" של הבוררות שהוכרה בפרשת עיני כאמור, יכולה להיקרא כחלשה יותר מקום בו אין מדובר בבוררות בין "פרטים" אלא בבוררות שהמדינה היא צד לה.
ומעבר לפסק הדין בעניין עיני, ניתן להקשות אם ברירת המחדל של חשאיות ופרטיות הבוררות – נכונה מדעיקרא במקרה שבו המדינה היא צד להליכי הבוררות (מקום בו אין התייחסות מפורשת לעניין בהסכם הבוררות), ובמיוחד כאשר מדובר בסוגיה בעלת אופי ציבורי מובהק. אכן, לא היה לפניי חולק על כך, שגם במקרה שבו המדינה היא צד לבוררות – ובאין הסכמה אחרת – דיוני הבוררות אינם פומביים במובן זה, שאין מדובר ב- שבו כל אדם רשאי להיות נוכח בדיון Open Court. אולם בכל הקשור לחשאיות מלאה של הבוררות ישנו קושי.
נראה, שבבוררות שהמדינה היא צד לה – בשונה מבוררות שבה מדובר בצדדים פרטיים – קיים קושי בהנחת מוצא, שלפיה ציפיות הצדדים הן שהבוררות תהא חשאית בלא קשר לנושא הבוררות. ניתן אמנם להעלות על הדעת בוררויות שהמדינה צד להן שתיתכן בהן ציפייה לגיטימית ואף הסכמה מפורשת או משתמעת לחשאיות. אולם, במקרים רבים אחרים – מדובר בסכסוכים שקיים בהם עניין ציבורי כזה או אחר לנוכח היותה של המדינה צד לסכסוך. במקרים מעין אלה ציפייה לחשאיות אינה ברורה מאליה, ואף אם היא קיימת, נראה שהלגיטימיות שלה נחלשת .
חופש המידע וחשאיות הבוררות: נקודת האיזון
עמדנו על כך שלחופש המידע המצוי בידי הרשות הציבורית – ולגילויו לציבור – תכליות משלו; וגם להגנה ולשמירה על חשאיות הבוררות – מקום בו הבוררות היא חשאית – תכליות משלה. מדובר באינטרסים וזכויות כבדי משקל המושכים לעיתים כל אחד לכיוונו שלו. בה בעת, כפי שראינו, הן חופש המידע והן חשאיות הליכי הבוררות אף במקום בו מדובר בבוררות חשאית אינם עקרונות מוחלטים אלא יחסיים. נדרש לאזן ביניהם במקרה של התנגשות. עוד ראינו, שקיים קושי בהנחת מוצא של חשאיות בוררות כאשר מדובר בבוררות שהמדינה היא צד לה. אכן, ככל שניתן לקיים את מכלול האינטרסים והזכויות – הן של חופש המידע והן של חשאיות הליכי הבוררות, כך עדיף. אולם השאלה הלא פשוטה היא כמובן, מהו הדין ומהי התשובה במקרה שבו נדרשת הכרעה בהתנגשות לכאן או לכאן.
כפי שפסק בית המשפט העליון בפרשת עיני שלעיל, חשאיות הליכי הבוררות היא יחסית ולא מוחלטת. היא נדרשת לאיזון אל מול תכליות אחרות. להליכי בוררות ככאלה יש חשיבות ותועלת רבים ונדרש גם לקיים בדין מסגרת שתאפשר קיומם של הליכים מעין אלה תוך שמירה על ציפיותיהם הסבירות של הצדדים – ובכלל זה החשאיות במקרים המתאמים – והאפקטיביות של הליך בירור סכסוכים חלופי מעין זה. קיום ראוי של הליכי בוררות הוא אפוא אינטרס חשוב וראוי להגנה. אינטרס בר משקל שיש לשקלל במסגרת התכליות השונות. יחד עם זאת, אין לראות בחשיבות הליכי הבוררות ככאלה כגוברים כליל על התכלית הכללית של חוק חופש המידע.
לדידי, התשובה לשאלה, בדבר היחס בין חופש המידע לחשאיות הבוררות בישראל, צריכה להימצא בראש ובראשונה בהוראת החוק הרלבנטית, היא חוק חופש המידע תשנ"ח- 1998 . חוק זה הוא המסגרת הנורמטיבית שבין גדריה התעוררה הבעיה שלפניי. זה המקוםבו יש לחפש בראש ובראשונה את פתרונה".
בשלב זה עובר כב' השופט מרזל לדון בשאלה אם אמנם יש לחוק חופש המידע תחולה במקרה שלפניו ולאחר ניתוח מעמיק ומאלף של החוק ושל הסייגים הכלולים בו מגיע השופט המלומד למסקנה שחוק חופש המידע אכן חל בעניין שלפניו ומסכם ופוסק:
"לאחר שקבענו שחוק חופש המידע חל בנסיבות המקרה, ומדובר ב"רשות ציבורית"וב-"מידע" כהגדרתם בחוק, בדקנו את הסייגים שבסעיף 5 לחוק הנוגעים לדבר. לדבר. מסקנתנו הייתה, שאין לקבל, בנסיבות העניין הספציפיות, את טענת העותרת עצמה לאיסור מסירת מידע לפי הסייגים שבסעיפים לחוק חופש המידע )הגנה על הפרטיות ואי גילוי לפי דין). עוד קבענו, שאין גם לקבל את הטענות לעניין אי מסירת המידע באופן גורף, רק בשל העובדה שמקורו בבוררות, לפי הסייגים שבחוק חופש המידע. (עם זאת, מן הטעמים שציינו, נקבע שיש בנסיבות המקרה מקום לבחינת סוגיות פרטניות על ידי המדינה קודם לקבלת הכרעה סופית בכל הקשור לסייגים השונים – והעניין מושב לרשות לשם קבלת החלטה סופית בנדון)".
ומעבר לשאלות הספציפיות של חלות חוק חופש המידע והאינטרס הציבורי העליון הטמון בו במקרה שלפניו, השופט המלומד מצביע על מידת הצדק שיש בדחיית העתירה שלפניו:
"בין המדינה לבין מפעלי ים המלח יש מחלוקת של ממש המצויה בשלבים סופיים של הכרעה בבוררות. אלא שלא מדובר במחלוקת "פרטית. מדובר במחלוקת ובסכסוך בעלי מאפיינים ציבוריים מובהקים. בתביעה בהיקף כספי ניכר. בסוגיית היקף התמלוגים שהמדינה מקבלת – כנאמנת הציבור כולו – בגין הניצול של משאבי הטבע של הציבור כולו. החיסוי המלא של הליך זה כדי הליך "חשאי" – כפי טענת העותרת, וכדי אי החלה של חוק חופש המידע על הנדון – אינו מעוגן בדין החרות. ומעבר לכך, הוא מעורר קושי על רקע חובת שקיפות פעולת הרשות הציבורית והיותה נאמנת הציבור. נזכיר את דבריו של כב' השופט צ' ברנזון באחד המקרים, שעסק גם הוא בעקיפין בחשאיות הליכי בוררות: צוין שם, שיש מקום לקיים באותו המקרה את הדיון בפומבי " ולא בבוררות שמתבצעת בחדר יחדרים. פומביות הדיון היא מעיקרי היסוד של עשיית משפט צדק, והבורח מפומביות הדיון מוטב שהפומביות תרדוף אחריו".
אפילוג
בסיום ההתייחסות לפסה"ד הנ"ל בפרשת ים המלח, ברצוני להצביע על המגמה רחבה יותר שמנשבת בפסיקות בתיהמ"ש לאחרונה, המלמדת על החשיבות שבתיהמ"ש מייחסים לשקיפות הנדרשת מזרועות הממשל לאורעליונותו חוק חופש המידע בהקשרים השונים של פעולת הרשויות.
לצורך זה אני רוצה להביא ממאמר שפרסם משרד עו"ד שנהב ושות' במבזק מס. 114 מ-18.7.2013 תחת הכותרת: "צמצום בהיקף הוראות החיסיון בדיני המס".
"חוק חופש המידע התשנ"ח- 1991, נחקק ב 19 במאי -1998, ונכנס לתוקף שנה לאחר מכן. החוק הנ"ל קובע, כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית" וזאת באמצעות הממונה על חוק חופש המידע.
הבסיס הרעיוני לחוק חופש המידע עומד על שלושה אדנים עיקריים: ראשית, זכותו של הפרט למידע מהווה תנאי מקדים להגשמתה של הזכות החוקתית לחופש הביטוי על מנת ליצור שוק דעות ורעיונות חופשי. שנית, זכותו של הפרט או האינטרס הציבורי בקבלת מידע המוחזק על ידי הרשות מושתת על תפיסה הרואה בשלטון נאמן הציבור ובמידע המוחזק על ידו כקניינו של הציבור. שלישית, חופש המידע חיוני על מנת לקיים ביקורת ציבורית אפקטיבית על רשויות השלטון. לגילוי המידע, מכוח חוק חופש המידע, מספר סייגים וביניהם הסייג, לפיו, הרשות אינה חייבת למסור מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין. ביחס לדיני המס, הטענה המרכזית המועלית בדרך כלל על ידי רשות המסים בתשובה לפנייה בבקשה לקבלת מידע, הנה כי ככלל, הוראות החיסיון המופיעות בדיני המס אוסרות מסירת המידע המבוקש על ידי רשות המיסים.
בהקשר זה, לאחרונה פורסם פסק הדין המחוזי בעניין גלובס, בו התבקשה רשות המסים לחשוף מכוח חוק חופש המידע: (1) את רשימת החברות אשר קיבלו הטבות מס בהתאם לחוק לעידוד השקעות הון בשנים האחרונות; ( 2) עשר החברות שקיבלו הטבות המס הגדולות ביותר בכל שנה ואת גובה הסכומים שניתנו כהטבות מס מכוח חוק זה. עיתון גלובס טען, בין היתר, כי לציבור זכות לקבלת מידע בדבר הטבות המס שהעניקה מדינת ישראל לחברות וכי פרסום המידע האמור חיוני לצורך הפעלת ביקורת ציבורית על פעולת רשות המסים.
מנגד, רשות המסים טענה, כי המידע המבוקש בעתירה נופל בגדר החריג הקובע, כי לא יימסר מידע אשר גילויו אסור על פי דין, בשל הוראות החיסיון המנויות בדיני המס.
השופטת ד"ר אגמון גונן, שישבה בדין סקרה תחילה את -קביעות בית המשפט העליון בפסק הדין בעניין התנועה לחופש המידע(ניתן בשנת 2001 ), העוסק בפרסום שמות האנשים שנערכו עימם הסדרי כופר. במסגרת עניין התנועה לחופש המידע נערך איזון בין התכליות העומדות בבסיס הוראות החיסיון ובראשן הזכות לפרטיות לבין תכליות אחרות המצדדות בגילוי המידע ובראשן זכות הציבור לדעת.
לאחר שבית המשפט העליון בעניין התנועה לחופש המידע, עמד על הזכויות והאינטרסים השונים הנדרשים לעניין, הוחלט כי במסגרת המידע המפורסם על ידי רשות המסים בהתייחס להחלטות המתקבלות על ידה בנושא הסדרי הכופר יהא עליה לכלול גם את שמותיהם של הנישומים שעימם נערכו הסדרים אלו.
מענייןהתנועה לחופשהמידעהסיקההשופטתד"ראגמוןגונן, ביחס –לעתירהשלעיתוןגלובס, כיהדיןביחסלמידעהמתבקש בקשרלחברותציבוריותופסקהכדלקמן:
"לאור היתרונות הגלומים בגילוי המידע בענייננו, כאמור לעיל, על זכות הפרטיות של החברות הפרטיות לסגת מפני זכות הציבור לדעת. כאמור, עניינו במידע שלא ניתן להסיק ממנו באופן מדויק על הכנסתו של הנישום, אלא רק לקבל אינדיקציה כללית ועקיפה לגביו. גם אין המדובר בעניינו במידע הנמסר במסגרת מהלך העניינים הרגיל והשוטף של הדיווח לרשויות.
עוד יש להביא בחשבון, כי המדובר בזכות הפרטיות של חברות ולא בזכות הפרטיות של נישום בשר ודם. מכאן שמדובר בענייננו בפגיעה קלה יחסית בזכות לפרטיות, אשר אינה חושפת פרטים שהם בליבו של מושג הפרטיות. לכך יש להוסיף, כי ההטבות הניתנות מכוח החוק לעידוד השקעות הון הן וולונטריות והן כרוכות בפעילות יזומה מצדה של החברה מבקשת ההטבה. ניתן לומר, כי בכך שחברה מבקשת לקבל הטבות מכוח החוק על חשבון תקציב המדינה מכניסה היא עצמה לספירה הציבורית או המעין- ציבורית" .
בסופו של דבר נקבע בבית המשפט המחוזי כי, פרשנות תכליתית של הוראות החיסיון בדיני המס ושקילת מכלול השיקולים הנדרשים לעניין, מובילים כולםלמסקנה, כי יש להיעתר לבקשת המידע ולהורות על גילוי המידע המבוקש".